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Le long et fragile processus d’intégration du Royaume-Uni dans l’Union européenne est-il responsable du Brexit ?

Le long et fragile processus d’intégration du Royaume-Uni dans l’Union européenne est-il responsable du Brexit ?

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En 1945, l’Europe, détruite par la guerre, doit se reconstruire. Winston Churchill, alors Premier Ministre britannique, participe activement au processus de pacification de l’Europe. Il est Président d’honneur du congrès de La Haye, l’un des premiers congrès ou émerge l’idée d’une Europe unie. Il prend aussi part à la mise en place du Conseil de l’Europe. 

Concernant les communautés européennes qui deviendront l’Union européenne, le Premier ministre britannique ne partage pas la vision des grands penseurs européens comme Jean Monnet. C’est pour cette raison que le Royaume-Uni n’a pas participé au premier projet européen de la Communauté européenne du Charbon et de l’acier (CECA) en 1951. 

Churchill constate que, de par son histoire et sa position géographique, le Royaume-Uni est à la croisée de trois cercles : le premier avec le Commonwealth, le second avec le monde anglo-saxon autour des États-Unis et le troisième avec l’Europe. C’est ainsi qu’il déclare « We are with Europe, but not of it » (« nous sommes avec l’Europe mais sans en faire partie »), en ajoutant qu’il ne voulait pas être absorbé par l’Europe.

Cette position de Churchill face à l’Europe a ancré le Royaume-Uni dans une posture indépendantiste : la majorité des gouvernements successifs ont gardé leurs distances avec les institutions européennes, ce qui semble pouvoir déboucher in fine sur un retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne.

1. L’Adhésion dans la douleur du Royaume-Uni à l’Union européenne

Signé en 1957 par six États européens, le Traité de Rome institue la Communauté Economique Européenne (CEE), forme embryonnaire de l’Union telle que nous la connaissons aujourd’hui. 

La naissance d’une union économique comme rempart contre la déclaration d’une nouvelle guerre, pousse de nombreux États à intégrer cette Communauté, à l’instar du Royaume-Uni qui, par le biais de son Premier Ministre Harold Macmillan, formule une demande d’adhésion en 1961. 

D’emblée les négociations apparaissent difficiles : le Royaume-Uni n’accepte d’intégrer la Communauté qu’au prix de nombreuses entorses aux règles communautaires, par exemple une dérogation sur le tarif douanier, dans le but de conserver ses relations privilégiées avec les pays membres du Commonwealth. Après des mois de négociations, des concessions sont obtenues des deux côtés. Cependant, elles sont stoppées prématurément à la suite du veto opposé par le Général de Gaulle qui considère incompatibles les intérêts entre le Royaume-Uni et les différents Etats de la CEE. Lors d’une conférence de presse en 1963, il déclare qu’il voit le Royaume-Uni comme « un cheval de Troie des États-Unis en Europe »

En septembre 1967, un avis est rendu par la Commission des Communautés européennes sur la demande d’adhésion du Royaume-Uni, de l’Irlande, du Danemark et de la Norvège. La commission propose ainsi l’ouverture des négociations à ces potentiels nouveaux membres. Malgré la volonté des États déjà intégrés de mener à bien les négociations, la France refuse à nouveau l’adhésion du Royaume-Uni, avançant cette fois les difficultés économiques que connaît le pays. En outre, une divergence apparaît concernant la question de politique étrangère et de défense entre De Gaulle et le Premier Ministre britannique Harold Wilson qui continue à préconiser la nécessité de l’engagement des États-Unis dans la défense de l’Europe. Les cinq États essaient alors de trouver des alternatives mais se heurtent à l’opposition farouche de De Gaulle.

Il faudra attendre le retrait du Président français en avril 1969 pour pouvoir relancer les négociations. En effet, son successeur, le président Pompidou, se montre plus ouvert aux négociations qui ne tardent pas à reprendre.

La classe politique britannique est divisée sur cette question. En effet, en 1970, près de la moitié des membres du parti conservateur ainsi que certains libéraux sont méfiants ou opposés à l’adhésion aux Communautés européennes. Le parti travailliste compte quant à lui une majorité d’opposants. Malgré ces divisions internes, les deux principaux partis soutiennent l’adhésion lors des campagnes pour les élections législatives en 1970.

L’adhésion est finalement approuvée par la chambre des Communes le 28 octobre 1971 malgré une opinion publique très partagée. L’adhésion à la CEE du Royaume-Uni aboutit finalement en janvier 1972, en même temps que celle l’Irlande et le Danemark. La Reine clôt la procédure d’adhésion et le Royaume-Uni intègre la Communauté européenne le 1er janvier 1973.

C’est donc par une adhésion lente et semée d’obstacles que le Royaume-Uni a intégré la Communauté, ce qui aura des conséquences pour la suite : les gouvernements britanniques successifs seront toujours réservés à l’égard des politiques communautaires.

2. L’intégration du Royaume-Uni dans l’Union européenne

La logique de la construction européenne est une logique d’intégration : cela signifie un transfert volontaire par un État, d’une partie de sa souveraineté nationale aux institutions communautaires. Par exemple, en matière commerciale ou agricole, les compétences ont été transférées et les États ne peuvent dès lors plus agir seuls. Cependant, le Royaume-Uni est à l’origine de l’ « Europe à la carte », créant un scénario d’intégration différent entre un État et le reste de l’Union européenne (ce qui a poussé le président De Gaulle à opposer son veto). Grâce à ce mécanisme, le Royaume-Uni n’a pas intégré toutes les politiques communautaires, bénéficiant dans certains domaines d’une option de retrait, c’est-à-dire que le pays choisit les politiques européennes qu’il intègre ou non : les « opting-in » et « opting-out »

 L’intégration du Royaume-Uni pose rapidement problème. Seulement six ans après son adhésion, la Première ministre britannique Margaret Thatcher réclame une révision de sa participation au budget européen : « I want my money back ». Londres estime que les sommes allouées au pays sont inférieures à sa contribution et que de ce fait, il se trouve déficitaire de 5 milliards d’euros. Londres obtient ainsi un rabais conséquent, devenant le quatrième contributeur économique européen derrière l’Allemagne, la France et l’Italie. 

Les difficultés s’amplifient lors de la signature des accords de Schengen de 1985. Ces accords ont conduit à la création de l’Espace Schengen qui fonctionne comme un espace unique en matière de voyages internationaux et de contrôles frontaliers, où le franchissement des frontières intérieures s’effectue librement, sans passeport ni contrôle. Le Royaume-Uni n’a jamais souhaité intégrer cette zone, bien que ces accords aient été intégrés dans le traité d’Amsterdam. Le Royaume-Uni ne bénéficie donc pas du système d’information Schengen mis en place pour lutter contre la criminalité et le terrorisme. 

A partir des années 1990 est mis en place l’Union économique et monétaire qui recouvre l’ensemble des politiques des États membres de l’Union européenne en vue de les faire converger. L’objectif, à terme, est de compléter le marché unique européen par une monnaie unique. Le Royaume-Uni obtient alors, une fois encore, une option de retrait lors des négociations pour le traité de Maastricht. Les gouvernements travaillistes de Tony Blair et Gordon Brownont fait quelques pas vers une possible adoption de l’euro, mais cela n’a jamais abouti puisque le Royaume-Uni a toujours conservé sa monnaie nationale : la livre sterling. 

Enfin, le Royaume-Uni n’a pas intégré l’Espace de Liberté, de Sécurité et de Justice, (ELSJ) institué par le Traité d’Amsterdam, qui vise à assurer la libre circulation des personnes et à protéger les citoyens. ll s’agit de mettre en commun au niveau européen les politiques de visas, d’asile et d’immigration, qui relevaient auparavant de la méthode intergouvernementale. 

En revanche, le Royaume-Uni a intégré certaines structures européennes comme l’union douanière en 1958, l’Espace économique européen ou le marché commun, également appelé marché unique ou marché intérieur. Il s’agit pour les deux dernières, d’unions économiques fondées sur les 4 libertés de l’Union européenne que sont : la liberté de circulation des personnes, des capitaux, des marchandises et des services.

3. L’euroscepticisme britannique  

Les relations chaotiques entre le Royaume-Uni et l’Union européenne l’ont déjà conduit à remettre en cause sa place dans l’Union. Dès l’année 1974, des élections législatives donnent une majorité de sièges au parti travailliste qui était plus réservé que les autres partis quant à l’adhésion du Royaume-Uni à la communauté économique. Le parti voyait dans cette adhésion une perte de souveraineté et une distorsion des prix des aliments en raison de la prédominance de la politique agricole commune (PAC). 

a) Le référendum de 1975

Harold Wilson devient Premier Ministre mais il ne dispose pas d’une majorité suffisante pour constituer un gouvernement. Il organise alors des élections qui se soldent par une mince victoire des travaillistes. Wilson demande à son gouvernement un vote en faveur du maintien de l’adhésion à la CEE. Le 9 avril, la Chambre des communes vote à 396 voix contre 170 pour le maintien dans le Marché commun. Parallèlement, le gouvernement organise un référendum le 5 juin 1975, visant surtout à contourner les clivages des partis en laissant le peuple britannique répondre à la question « Pensez-vous que le Royaume-Uni doive rester dans la Communauté européenne ? ». 

Côté conservateur, Edward Heath puis la nouvelle dirigeante élue en février 1975, Margaret Thatcher, font alors une active campagne pour le « oui ». Dans le camp du « non », les opposants conservateurs et travaillistes, respectivement sous la houlette de Tony Benn à gauche et de Enoch Powell à droite, se retrouvèrent au-delà de leurs différences, autour d’une même volonté de défendre la souveraineté nationale incarnée par le Parlement de Westminster. Ces alliances trans-partisanes révèlent la profondeur des clivages au sein même des partis, alors même que le nouveau parti des libéraux démocrates, officiellement créé en 1988, apparaît déjà comme le seul parti unanimement proeuropéen dans l’échiquier politique. 

Le résultat du référendum est significatif, avec près de 26 millions de votants. La volonté de rester dans la Communauté se dessine clairement : 67.23% contre 32.77%. Chacune des régions vote en ce sens : l’Écosse se prononça à 58.4% pour, le Pays de Galles à 64.8%, l’Irlande du Nord à 52.1% et l’Angleterre à 68.7%. Seuls deux comtés insulaires du Nord de l’Écosse très faiblement peuplés votent contre.

Wilson qualifie alors ce résultat de « décision historique ». Roy Jenkins alors chancelier de l’Échiquier (ministre du gouvernement du Royaume-Uni, chargé des finances et du trésor) déclara que ce référendum « met l’incertitude derrière nous, il engage la Grande-Bretagne envers l’Europe et nous engage à jouer un rôle actif, constructif et enthousiaste au sein de celle-ci ». 

b) La montée des eurosceptiques

La situation évolue dans le sens d’une réserve grandissante quant au projet européen au fur et à mesure des années. L’une des étapes importantes qui permet de comprendre la montée de l’euroscepticisme au Royaume-Uni est la ratification du Traité de Maastricht où la CEE fut remplacée par l’UE. Malgré les dérogations obtenues par Londres, des tensions apparaissent au sein du parti conservateur qui était de surcroît miné par des scandales financiers. Face à la montée du sentiment anti-européen au sein du parti conservateur, les travaillistes apparaissent comme un parti pro-européen. Suite à ces difficultés, les élections législatives de 1997 aboutissent à une victoire historique du parti travailliste mené par Tony Blair.

La volonté fédéraliste de Maastricht est mal vue par les Britanniques et plusieurs groupes se forment, parmi eux, le UKIP (United Kingdom independant Party) créé en 1993 par Alan Sked. Ce parti souhaite notamment le retrait du Royaume-Uni de l’Union. Le parti estime que l’Union est un frein au développement de l’économie du pays. C’est sur cet argument que le UKIP remporte ses premiers sièges lors des élections européennes de 1994. 

 Par la suite, les années Blair coïncident avec une ascension du UKIP et des eurosceptiques. Sa réussite se situe surtout au niveau des élections européennes. Il recueille 3 sièges en 1999, 13 en 2009 et 24 en 2014. Le UKIP sera doublé par le parti eurosceptique Brexit de Nigel Farage aux élections européennes de 2019. Cette ascension fulgurante peut s’expliquer par le fait que le gouvernement Blair a modifié l’approche britannique envers l’Union européenne en posant des gestes significatifs comme la signature du « chapitre social européen » ou la volonté de revoir à la baisse le rabais qu’avait obtenu Margaret Thatcher. 

Face au gouvernement pro-européen de Tony Blair, les voix eurosceptiques se tournent vers le UKIP qui, du fait de ses victoires électorales, est bien ancré dans le paysage politique britannique.

Que ce soit UKIP ou le nouveau parti Brexit de Nigel Farage, les eurosceptiques ont réussi à transmettre à une partie importante de la population leur réserves vis-à-vis de l’Union. Comme en attestent les rapports annuels de la Commission européenne, l’opinion britannique est toujours plus critique vis-à-vis des instances européennes que les opinions publiques des autres Etats-membres. Un rapport de la Commission européenne de 1999 montre que les Luxembourgeois arrivent en premier avec 78% d’opinion favorable, contre 37% pour les britanniques. En 2015 : 32% d’opinion favorable chez les Britanniques contre 41% en moyenne chez les 28 États membres. 

Agnès Alexandre-Collier explique ce qu’elle appelle un « malentendu » entre Londres et Bruxelles, et qui peut se comprendre par un faisceau de causes : géographiques (insularité), géopolitiques (la relation transatlantique), historiques (la puissance impériale) et institutionnelles (la souveraineté du Parlement de Westminster). Ce qui explique que le Royaume-Uni n’a jamais été pleinement intégré dans l’Union européenne. 

4. L’arrivée de Cameron au pouvoir et sa promesse de campagne

Les élections législatives de 2005 donnent encore le parti travailliste de Tony Blair vainqueur. Michael Howard qui avait mené la campagne du côté conservateur annonce sa renonciation à son poste de chef de l’opposition. Des élections internes sont organisées et arrive David Cameron à la tête du parti. Ce jeune député souhaite une pacification entre les membres europhiles et eurosceptiques du parti. À ce titre, il souhaite un soutien des eurosceptiques, mais prend des mesures radicales comme le retrait des députés conservateurs du groupe européen du Parti Populaire Européen (PPE), au motif qu’ils sont trop « fédéralistes ». En 2007, il promet d’organiser un référendum sur le traité de Lisbonne mais cette promesse est finalement abandonnée au moment où toutes les tendances politiques se mettent d’accords pour ratifier le traité. 

 David Cameron remporte les élections législatives de 2010 avec plus de 36% des voix devant les travaillistes de Gordon Brown (29%), devenant le plus jeune Premier ministre depuis 200 ans. Il forme une coalition avec les Libéraux-Démocrates de Nick Clegg, mais de nombreuses scissions apparaissent sur les questions européennes, aboutissant à un point de rupture en octobre 2011 concernant une proposition de référendum sur la sortie du Royaume-Uni de l’Union. Après avoir interdit à son parti de soutenir cette proposition, il se heurte à une rébellion sans précédent de 81 députés conservateurs (le ¼ du groupe parlementaire) mené par David Nutall et soutenu par des pétitions en ligne rassemblant 100 000 signatures. Cameron en tire les conséquences et le 23 janvier 2013, lors de son discours de Bloomberg, voulant maintenir la cohésion de son parti et freiner la montée du UKIP, il promet de renégocier les accords et de proposer un référendum sur le maintien du Royaume-Uni dans l’Union européenne, à la condition que son parti soit majoritaire lors des élections législatives suivantes de 2015. Les résultats des élections européennes, quatre mois plus tard, sont catastrophiques pour le gouvernement qui termine 3ème derrière les eurosceptiques du UKIP et les travaillistes. En octobre de la même année, Cameron annonce au congrès de son parti qu’il ira renégocier les traités.

« J’irai à Bruxelles, je ne tolérerai pas un non et, s’agissant de la libre circulation, j’aurai ce dont la Grande-Bretagne a besoin ».

David Cameron

Il obtient, à la surprise générale, quelques concessions sur la libre circulation et sur les allocations versées aux travailleurs immigrés.

Bien que les élections européennes aient été marquées par un échec, la promesse de Bloomberg fonctionna puisque les élections législatives de 2015 donnent David Cameron une nouvelle fois vainqueur devant les travaillistes de Edward Miliband. Les Libéraux démocrates s’effondrent au profit du UKIP et du parti écossais le Scottish National Party (SNP) Le Premier Ministre n’a alors pas d’autre choix que de respecter ses engagements. Un projet de loi prévoyant l’organisation d’un référendum est déposé le 28 mai 2015, et voté par le parlement. 

Ainsi, depuis son adhésion en 1971, le Royaume-Uni a entretenu des relations assez houleuses avec les institutions européennes. Sa volonté d’obtenir des compromis sur les différents traités et décisions majeurs ont eu des répercussions sur les arguments des Brexiters. Cette marge de manœuvre revendiquée par le Royaume-Uni dans ses relations avec l’UE créent pendant toute la période d’adhésion du Royaume-Uni à l’UE les conditions d’une intégration relative et d’un départ toujours possible.

Emmanuel Janesky

 Sources bibliographiques :

  • Agnès Alexandre -Collier : « Le phénomène eurosceptique au Royaume-Uni »
  • Kevin O’Rourke : « Une brève histoire du Brexit »
  • Boris Barraud : « Le brexit dans toutes ses dimensions »