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Les 10 ans du Partenariat Oriental : un bilan en demi-teinte

Comprendre, confronter, concrétiser

Les 10 ans du Partenariat Oriental : un bilan en demi-teinte

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Le Partenariat oriental (PO) constitue une dimension orientale spécifique de la politique européenne de voisinage (PEV) qui vise à soutenir et à favoriser la stabilité, la sécurité et la prospérité dans les pays les plus proches de ses frontières. Le PO ambitionne plus particulièrement à renforcer l’association politique et l’intégration économique de six pays d’Europe orientale et du Caucase du Sud : l’Arménie, l’Azerbaïdjan, la Biélorussie, la Géorgie, la République de Moldavie, l’Ukraine. Près de 10 ans après son lancement, le Partenariat présente aujourd’hui un bilan contrasté. 

Crédit Photo : Wikipédia

À l’occasion du 10ème anniversaire du Partenariat oriental, Frederica Mogherini, haute représentante de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité déclare :

« Au sein de l’Union européenne, nous accordons une grande valeur au Partenariat oriental. Malgré les difficultés et les problèmes que nous continuons de rencontrer dans la région, notre partenariat nous a permis de faire avancer les travaux que nous menons ensemble sur le commerce, le développement économique, les droits de l’homme, le rôle de la société civile, la libéralisation des visas et dans de nombreux autres domaines. »

Frederica Mogherini

Cet événement est donc l’occasion de mettre en avant le bilan en demi-teinte du Partenariat. Succès pour certains, il est également vivement critiqué par d’autres. Pourquoi ce partenariat a-t-il été mis en place ? Et quel est son bilan 10 ans après sa création ?

Pourquoi un Partenariat oriental ?

C’est dans un contexte d’intégration des anciennes démocraties populaires qu’est lancée, en 2004, la politique européenne de voisinage. L’objectif est d’éviter toute déstabilisation aux frontières de l’Union, alors nouvellement élargies. La PEV a pour ambition de mettre en place une coopération renforcée avec tous les pays du Sud et de l’Est de l’UE, sans pour autant ouvrir la porte à une adhésion. Pour reprendre une formule de l’ancien président de la Commission européenne, Romano Prodi, l’idée est de « partager tout sauf les institutions ». Les objectifs de la PEV sont de 4 ordres : raffermir les liens politiques, aider à répondre aux critères politiques de l’Union européenne, entamer une intégration économique partielle et enfin, soutenir les réformes économiques, sociales et environnementales.

Proposé par les ministres polonais et suédois des Affaires étrangères, le PO a été officiellement lancé à Prague en mai 2009. D’après la Commission des affaires européennes du Sénat (France), le Partenariat oriental ne serait pas ce qu’il est si l’Ostpolitik, ou « politique des petits pas », n’avait pas été mis en place de 1964 à 1974. L’Ostpolitik est une politique ouest-allemande de rapprochement avec l’Europe de l’Est et la République démocratique allemand (RDA). L’idée est alors de nouer le contact, créer le dialogue, en laissant de côté la question de la réunification. Il en est de même pour la PEV qui vise à effacer sur le long terme les différences entre l’Est et l’Ouest.

Le projet de ce Partenariat oriental est ambitieux.

Il « vise essentiellement à créer les conditions nécessaires pour l’établissement d’une association politique et un rapprochement de l’intégration économique entre l’Union européenne et les pays partenaires intéressés »

Déclaration conjointe adoptée lors du premier sommet du Partenariat oriental, le 7 mai 2009.

L’objectif global est donc de créer un espace commun de démocratie, de prospérité et de stabilité correspondant aux aspirations de chaque pays. De plus, l’Europe s’est bâtie sur l’idée de préserver la paix. Ce partenariat est donc d’autant plus important pour l’Union que sa crédibilité se joue dans son voisinage.

La plus-value de cette politique est d’offrir aux pays concernés la perspective de bénéficier d’un régime sans visa avec l’UE ainsi que d’un accord d’association politique. Du côté économique, la mise en place d’un accord de libre-échange approfondi est également possible. La principale innovation de ce Partenariat consiste en l’établissement d’une enceinte de coopération multilatérale dans les relations entre l’Union européenne et les 6 pays membres du PO. Cette coopération prend la forme de rencontres politiques régulières, de plateformes de coopération sectorielle, de rencontres entre experts et de projets concrets de coopération.

Un Partenariat confronté à de nombreux défis

Viktor Ianoukovytch, Credit photo : @ Wikipédia

Des relations tendues avec la Russie : Les premières inquiétudes concernant l’avenir du Partenariat oriental sont apparues lors du Sommet de Vilnius en 2013. Alors que les négociations entre l’UE et l’Ukraine sur un accord d’association avaient atteint leur terme en 2012, le Président ukrainien Viktor Ianoukovitch a subitement refusé cet accord. En effet, l’accord de libre-échange entre l’Ukraine et l’UE pouvait gêner l’entrée de l’Ukraine dans l’Union économique eurasiatique (UEE), union fondée par la Russie, la Biélorusse et le Kazakhstan dans le but de promouvoir une intégration économique approfondie et un renforcement de la coopération.

La Russie demande alors à l’Ukraine de renoncer à son choix européen. Devant l’hésitation du Président ukrainien, la Russie fait monter la pression en fermant sa frontière à certaines importations ukrainiennes. Les mêmes pressions sont exercées sur la Moldavie (Etat observateur de l’UEE) et l’Arménie (Etat membre de l’UEE). La veille du sommet de Vilnius, le Président annonce que l’accord ne sera pas signé. Ce sommet a donc montré que la politique de l’UE à l’égard de ses voisins orientaux était devenue une source de tensions avec la Russie.

 À la suite de cet événement, des manifestations de grande ampleur se déclenchent en Ukraine. Ces dernières aboutissent le 22 février 2014 à la fuite puis à la destitution du président Viktor Ianoukovitch. Le nouveau gouvernement ukrainien est considéré comme illégitime par la Russie, qui lance une opération sur la Crimée. Cette crise aboutit à la tenue d’un référendum local en mars 2014 sur le rattachement de la Crimée à la Russie, mais dont la légalité n’est pas reconnue par l’Ukraine et la grande majorité de la communauté internationale. Au début d’avril 2014, dans la région du Donbass les manifestants se soulèvent au nom du séparatisme, soutenus par les forces russes.

En outre, cette même année, le nouveau Président ukrainien, M. Poroschenko, souhaite repousser la mise en œuvre de l’accord de libre-échange. A la demande de Moscou, l’Union européenne accepte que la Commission européenne, l’Ukraine et la Russie se concertent pour étudier l’impact de cet accord sur les intérêts russes. Il en résulte que cet accord ne lèse en rien la Russie qui demande toutefois de pouvoir réécrire certaines parties de l’accord.

L’Union européenne refuse au nom de la souveraineté de l’Ukraine. La fragilité du pays conduit cependant l’UE et les Etats-Unis à apporter un soutien financier et économique au pays. Des sanctions économiques, financières et diplomatiques sont également infligées à la Russie, ainsi qu’une surveillance de l’application des accords de Minsk, censés garantir un cessez-le-feu dans le pays.

Protestation contre l’intervention de la Russie en Crimée, 2 mars 2014 ;CREDIT PHOTO : @ ВО Свобода

Ainsi, les relations avec la Russie mettent des barrières à un Partenariat oriental efficace. En effet, le Partenariat est gêné dans son action par les conflits gelés (Ossétie du Sud et Abkhazie en Géorgie, Transnistrie en Moldavie, Haut-Karabakh en Azerbaïdjan), l’annexion de la Crimée et la guerre en Ukraine. L’Union européenne dénonce régulièrement la politique menée par la Russie. Cette situation a contribué à politiser la Politique européenne de voisinage et surtout le Partenariat oriental. La PEV n’a jamais été conçue comme un outil de prévention des conflits ou un mécanisme de règlement des conflits. Aujourd’hui, le voisinage est un lieu de grande tension et tout ce qui y touche est jugé politique.

Dans ses nombreuses communications, l’Union européenne précise cependant que le PO n’est dirigé contre personne. Une coopération avec l’Union économique eurasiatique pourrait même être envisagée. Ainsi, lors d’un déplacement officiel au Kazakhstan, le président François Hollande a déclaré :

« Vous savez que le Kazakhstan est dans l’Union eurasiatique et a noué un accord avec l’Europe. Je considère que c’est très bien qu’il en soit ainsi. […] À un moment ou à un autre, l’Europe devra discuter avec cette autre partie du continent »

Astana, le 5 décembre 2014.

Un partenariat trop déséquilibré ? La place de la Russie divise également au sein des pays partenaires. Si l’Arménie tente de tirer profit des deux relations, la Biélorussie, liée politiquement à la Russie, tente de se rapprocher timidement de l’Union, tandis que l’Ukraine, la Moldavie et la Géorgie se positionnent clairement pour une intégration poussée avec l’UE. Il existe donc un niveau d’attente différent selon les pays quant au niveau d’intégration avec l’Union.

Cependant, la politique du PO est distincte du processus d’élargissement et ne saurait s’y substituer. En aucun cas, l’évolution future des relations des pays voisins de l’Union à l’Est n’est préjugée par le Partenariat. Le risque est cependant de laisser espérer aux pays concernés plus que ce que l’UE peut effectivement leur apporter. Ainsi, la déclaration du 10ème anniversaire du Partenariat ne contient ni offre concrète d’adhésion à l’UE ni reconnaissance des « aspirations européennes » des pays du partenariat.

La formulation suivante est prononcée :

« Nous réaffirmons les engagements communs inscrits dans les déclarations du sommet du Partenariat oriental et soulignons notre ferme intention de les mettre en œuvre ».

Cette dernière a particulièrement déplu à l’Ukraine et à la Géorgie. Bien que les deux pays, ainsi que la Moldavie, aient déjà conclu des accords d’association avec l’UE, aucun de ces pays ne semble être proche d’une vraie adhésion.

Les différents au sein des pays partenaires constituent également une fragilité au sein du PO.  Ainsi, seule Frederica Mogherini a signé la déclaration pour le 10ème anniversaire du Partenariat, suite au refus de l’Azerbaïdjan face à un texte qui ne faisait aucune mention de l’intégrité territoriale. En effet, les tensions entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan au sujet de la région sécessionniste du Haut-Karabakh, en Azerbaïdjan, sont encore vives.

Face à toutes ces différences, le Partenariat oriental repose sur une logique de différenciation, c’est-à-dire que la coopération se fait en prenant en compte les spécificités de chaque pays. Ainsi, des accords d’association/accords de libre-échange approfondis et complets sont en vigueur entre l’Union et la Géorgie, la République de Moldavie et l’Ukraine.

Pour l’Arménie, un accord de partenariat global et renforcé a été signé en 2017. Des négociations en vue d’un nouvel accord global ont débuté avec l’Azerbaïdjan en 2017. Quant à la Biélorussie, la politique de l’Union consiste à maintenir le contact tout en adoptant un point de vue critique à l’égard de ce pays.

Des divergences sont également présentes entre les Etats membres de l’UE. Ainsi, la déclaration pour le 10ème anniversaire a fini par être revue à minima. Les négociations entre les Etats membres pour l’élaboration de ce texte ont été laborieuses et tout élément ambitieux, source de divergence entre les Etats membres, a été supprimé.

Un bilan mitigé 

Le bilan de ce Partenariat est mitigé. D’un côté certains progrès ont été enregistrés dans les pays partenaires. Selon un avis du Comité économique et social européen (CESE) datant de septembre 2019, les accords d’association (AA), y compris la zone de libre-échange approfondi et complet (ZLEAC), et les accords de déplacement sans obligation de visa avec la Géorgie, la République de Moldavie et l’Ukraine constituent les principales réalisations du partenariat oriental. Ce « trio associé » a montré qu’il progressait de plus en plus et qu’il était disposé à entreprendre des réformes, tout comme l’Arménie.

D’un autre côté, de nombreux progrès restent encore à réaliser. Ainsi, la Biélorussie et l’Azerbaïdjan ont pour l’essentiel stagné et, dans certains cas, se sont éloignés davantage encore des attentes démocratiques de l’Union. De même, pour les trois pays les plus intégrés des progrès restent à réaliser.

Par exemple, l’Ukraine doit notamment réformer son système judiciaire et lutter contre la corruption. Le 26 février dernier, la Cour constitutionnelle a invalidé la loi sur l’enrichissement illégal. Cette dernière faisait partie des conditions à l’introduction du régime de libre circulation en 2017.

De même en Moldavie, la Commission européenne a suspendu en 2018 la première tranche de paiement d’un plan d’aide macro financier à cause de problèmes liés à l’Etat de droit.

Quant à la Géorgie, cette dernière a enregistré de réels progrès puisqu’elle est parvenue à honorer les engagements de son accord d’association comme le montre le rapport de l’UE datant de janvier. Cependant, la corruption reste un sérieux problème. La Géorgie doit donc continuer ses réformes.

Ainsi, de nombreux progrès doivent encore être réalisés pour atteindre les ambitions de ce Partenariat oriental. Pour autant, cette « main tendue » à plusieurs pays de l’ancienne Union soviétique doit le rester. Le Partenariat oriental a encore des réalisations à accomplir et son bilan d’ensemble ne pourra être mesuré que sur la durée. En effet, les six pays partenaires de l’UE constituent des anciennes républiques soviétiques et ont été, de ce fait, fortement influencés par cette appartenance. Ces pays, à la souveraineté récente, découvrent la démocratie et leurs habitudes sont encore pour certains celles de l’époque où ils étaient des satellites soviétiques. C’est pourquoi ils dépendent encore parfois idéologiquement et économiquement de la Russie.

Claire GAILLARD


English translation :

10 years of the Eastern Partnership: A mixed picture

The Eastern Partnership (EaP) is a specific Eastern dimension of the European Neighbourhood Policy (ENP), which aims to support and promote stability, security and prosperity in the countries closest to its borders. The EaP aims in particular to strengthen the political association and economic integration of six countries in Eastern Europe and the South Caucasus: Armenia, Azerbaijan, Belarus, Georgie, the Republic of Moldova and Ukraine. Nearly 10 years after its launch, the Partnership  presents today a mixed picture.

Crédit photo: Wikipédia

On the occasion of the 10th anniversary of the Eastern Partnership, Frederica Mogherini, High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, said: 

« In the European Union, we attach great value to the Eastern Partnership. Despite the difficulties and challenges we continue to face in the region, our partnership has enabled us to advance our joint work on trade, economic development, human rights, the role of civil society, visa liberalisation and many other areas »

This event is thus an opportunity to highlight the mixed results of this Partnership. Successful for some, it is also strongly criticized by others. Why was this partnership set up? And what is its balance sheet 10 years after its creation?

Why an Eastern Partnership?

It is in a context of integration of former People’s Democracies that the European Neighbourhood Policy was launched in 2004. The aim is to avoid any destabilisation at the newly enlarged borders of the Union. The ENP aims to establish closer cooperation with all the countries of the South and East of the UE, without opening the door to accession. To quote former European Commission President Romano Prodi, the idea is to share « everything with the Union but institutions ». The ENP has 4 objectives: to strengthen political ties, to help meet the European Union’s political criteria, to initiate partial economic integration and finally to support economic, social and environmental reforms.

Proposed by the Polish and Swedish Foreign Ministers, the EaP was officially launched in Prague in May 2009. According to the European Affairs Committee of the Senate (France), the Eastern Partnership would not be what it is if the Ostpolitik, also named the “policy of small steps” had not been put in place from 1964 to 1974. Ostpolitik is a West German policy of rapprochement with Eastern Europe and the German Democratic Republic. The idea is to establish contact, create dialogue, leaving aside the question of reunification. The same is true for the ENP, which aims to erase the differences between East and West in the long term.

The Eastern Partnership project is ambitious.

Its main goal “is to create the necessary conditions to accelerate political association and further economic integration between the European Union and interested partner countries”

Joint Declaration on the Prague Eastern Partnership Summit, 7 May 2009.

Therefore, the overall objective is to create a common space of democracy, prosperity, and stability corresponding to the aspirations of each country. Moreover, Europe was built on the idea of preserving peace. Thus, this partnership is all the more important for the Union because its credibility is at stake in its neighbourhood.

The added value of this policy is to offer the countries concerned the prospect of a visa-free regime with the EU and a political association agreement. On the economic side, the establishment of a deep free trade agreement is also possible. The main innovation of this Partnership is the establishment of a multilateral cooperation forum in the relations between the European Union and the 6 EaP countries. This cooperation takes the form of regular political meetings, sectoral cooperation platforms, meetings between experts and concrete cooperation projects.

A Partnership facing many challenges

Tense relations with Russia: The first concerns about the future of the Eastern Partnership emerged at the Vilnius Summit in 2013. As negotiations between the EU and Ukraine on an association agreement had come to an end in 2012, Ukrainian President Viktor Yanukovych suddenly refused the agreement. Indeed, the free trade agreement between Ukraine and the EU could hinder Ukraine’s entry into the Eurasian Economic Union (EEU), a union founded by Belarus, Kazakhstan and Russia with the aim of promoting deep economic integration and enhanced cooperation.

Russia then asked Ukraine to renounce its European choice. Faced with the Ukrainian President’s hesitation, Russia increased pressure by closing its border to certain Ukrainian imports. The same pressures were exerted on Moldova (EEA Observer State) and Armenia (EEA Member State). On the eve of the Vilnius Summit, the President announced that the agreement would not be signed. This summit therefore showed that the EU’s policy towards its eastern neighbours has become a source of tension with Russia.

 Following this event, large-scale demonstrations broke out in Ukraine. On 22 February 2014,these demonstrations led to the escape and then dismissal of President Viktor Yanukovych. The new Ukrainian government is considered illegitimate by Russia, which launched an operation on the Crimea. This crisis led to a local referendum in March 2014 on the incorporation of Crimea into Russia, but its legality is not recognised by Ukraine and the vast majority of the international community. In early April 2014, in the Donbass region, demonstrators rose up in the name of separatism, supported by Russian forces. In addition, that same year, the new Ukrainian President, Mr. Poroshenko, wishes to postpone the implementation of the free trade agreement. At Moscow’s request, the European Union accepts that the European Commission, Ukraine and Russia consult each other to study the impact of this agreement on Russian interests. This agreement does not in any way harm Russia, which nevertheless asks to be able to rewrite certain parts of the agreement. The European Union refuses in the name of Ukraine’s sovereignty. However, the country’s fragility has led the EU and the United States to provide financial and economic support to the country. Economic, financial and diplomatic sanctions are also imposed on Russia, as well as monitoring the implementation of the Minsk agreements, which are supposed to guarantee a ceasefire in the country.

People protesting against Russia’s intervention in Crimea, 2 March 2014 ;
CREDIT PHOTO : @ ВО Свобода

Thus, relations with Russia put barriers to an effective Eastern Partnership. Indeed, the Partnership is hampered in its action by frozen conflicts (South Ossetia and Abkhazia in Georgia, Transnistria in Moldova, Nagorno-Karabakh in Azerbaijan), the annexation of Crimea and the war in Ukraine. The European Union regularly denounces Russia’s policy. This situation has contributed to the politicization of the European Neighbourhood Policy and especially the Eastern Partnership. The ENP has never been conceived as a conflict prevention tool or a conflict resolution mechanism. Today, the neighbourhood is a place of great tension and everything related to it is considered political.

However, in its many communications, the European Union states that the EaP is not directed against anyone. Cooperation with the Eurasian Economic Union could even be envisaged. Indeed, during an official visit to Kazakhstan, President François Hollande declared:

You know that Kazakhstan is in the Eurasian Union and has reached an agreement with Europe. I think it is very good that this is the case. …] At some point, Europe will have to discuss with this other part of the continent”

Astana, December 5, 2014.

A partnership that is too unbalanced? Russia’s place also divides within the partner countries. While Armenia is trying to take advantage of both relations, Belarus, politically linked to Russia, is trying to move timidly closer to the Union, while Ukraine, Moldova, and Georgia are clearly positioning themselves for further integration with the EU. Consequently, there is a different level of expectation in different countries as to the level of integration with the Union. However, the EaP policy is distinct from the enlargement process and cannot replace it. Under no circumstances is the future development of relations between the Union’s eastern neighbours prejudiced by the Partnership. However, there is a risk that the countries concerned will have more hope than the EU can actually provide. Thus, the declaration of the 10th anniversary of the Partnership does not contain any concrete offer of EU membership or recognition of the « European aspirations » of the partnership countries. The following wording is stated:

“We reaffirm the common commitments contained in the declarations of the Eastern Partnership Summit and underline our firm intention to implement them”.

The latter was particularly disliked by Ukraine and Georgia. Although both countries, as well as Moldova, have already concluded association agreements with the EU, neither of these countries seems to be close to real membership.

The differences within the partner countries also constitute a fragility within the EaP.  Only Frederica Mogherini signed the declaration for the 10th anniversary of the Partnership, following Azerbaijan’s refusal to accept a text that made no mention of territorial integrity. Indeed, tensions between Armenia and Azerbaijan over the breakaway region of Nagorno-Karabakh in Azerbaijan are still high. Faced with all these differences, the Eastern Partnership is based on a logic of differentiation, that is, cooperation is carried out taking into account the specificities of each country. For example, deep and comprehensive Association Agreements/Free Trade Agreements are in force between the EU and Georgia, the Republic of Moldova and Ukraine. For Armenia, a comprehensive and strengthened partnership agreement was signed in 2017. Negotiations for a new comprehensive agreement with Azerbaijan began in 2017. As for Belarus, the Union’s policy is to maintain contact while taking a critical view of the country.

Differences also exist between the Member States of the EU. Thus, the declaration for the 10th anniversary was finally revised at the very least. Negotiations between the Member States to draft this text have been laborious and any ambitious elements, which are a source of divergence between the Member States, have been removed.

A mixed record

The outcome of this Partnership is mixed. On the one hand, some progress has been made in partner countries. According to an opinion of the European Economic and Social Committee (EESC) of September 2019, the main achievements of the Eastern Partnership are the Association Agreements (AAs), including the Deep and Comprehensive Free Trade Area (FTAA), and the Visa-Free Travel Agreements with Georgia, the Republic of Moldova and Ukraine. This « associate trio » has shown that it is making more and more progress and is willing to undertake reforms, as is Armenia. On the other hand, much progress remains to be made. Thus, Belarus and Azerbaijan have essentially stagnated and, in some cases, have moved further away from the Union’s democratic expectations. Similarly, for the three most integrated countries, progress remains to be made. For example, Ukraine needs to reform its judicial system and fight corruption.

On 26 February, the Constitutional Court overturned the law on illegal enrichment. The latter was part of the conditions for the introduction of the free movement regime in 2017. Similarly, in Moldova, the European Commission suspended the first payment tranche of a macro-financial assistance plan in 2018 due to problems related to the rule of law. As for Georgia, it has made real progress in meeting the commitments of its Association Agreement, as shown in the EU’s January report. However, corruption remains a serious problem. Georgia must continue its reforms.

Consequently, much progress still needs to be made to achieve the ambitions of this Eastern Partnership. However, this « extended hand » to several countries of the former Soviet Union must remain so. The Eastern Partnership still has some achievements to make and its overall assessment can only be measured over time. Indeed, the EU’s six partner countries are former Soviet republics and have therefore been strongly influenced by this membership. These countries, with recent sovereignty, are discovering democracy and some of their habits are still those of the time when they were Soviet satellites. That is why they still sometimes still depend ideologically and economically on Russia.

Claire GAILLARD


Bibliographie/Bibliography

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