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L’histoire d’une dette dénoncée en Europe : le cas Icesave

L’histoire d’une dette dénoncée en Europe : le cas Icesave

La dette publique est une fatalité ; l’austérité, son corollaire nécessaire. Il est en effet parfaitement évident que, pour sauver le navire, il faut le saborder. Mais le jugement E-16/11, EFTA Surveillance Authority v Iceland, démontre l’hypocrisie de ce raisonnement.

La crise financière de 2008 en Islande

Après l’effondrement de la banque Lehman Brothers, l’économie de l’Islande a été secouée par la crise financière. La faillite systémique des trois banques commerciales du pays, du fait de leurs politiques spéculatives, a considérablement aggravé les finances publiques du pays. En effet, le boom économique du secteur financier islandais des années 2000 avait été permis par les réformes néolibérales menées depuis les années 1990 par les gouvernements de coalition successifs du Sjálfstæðisflokkurinn [1]et du Framsóknarflokkurin [2].

Face à cet effondrement économique, la couronne islandaise (ISK) a connu une période d’hyperinflation : en juillet 2008, un simple Big Mac valait 469 ISK, soit l’équivalent de 6$US. La branche islandaise de McDonald’s a d’ailleurs mis la clef sous la porte en 2009.

Face à l’ampleur de la crise, le gouvernement a décidé le 7 octobre 2008 la nationalisation et la mise en faillite de l’ensemble du système bancaire national. La banque centrale tentait le même jour de fixer le taux monétaire à 131 ISK pour 1 euro, avant de rétropédaler le lendemain.

Or, en 2006, la Landsbankinn, première banque privée du pays, avait créé Icesave, une banque de dépôts en ligne opérant au Royaume-Uni et aux Pays-Bas. Icesave, dont le montant des dépôts des particuliers néerlandais et britanniques était estimé à 6,7 milliards d’euros, a immédiatement été placée en faillite, ce qui a accentué la panique boursière internationale. La taille du secteur financier était totalement disproportionnée à celle de l’économie réelle du pays, et les Islandais auraient dû travailler pendant plusieurs décennies pour rembourser le montant énorme de cette dette. Rappelons que la Grèce, qui souffre toujours d’une austérité drastique, a une dette publique qui équivaut à 180% de son PIB. Le ministre des Finances islandais a donc averti son homologue britannique que son pays ne garantirait pas les dépôts des particuliers étrangers.

Le 8 octobre 2008, le Royaume-Uni a décidé de mettre en œuvre des mesures de législation antiterroriste pour geler les avoirs financiers des banques islandaises sur son territoire national, à l’outrage du gouvernement islandais. La pétition en ligne « les Islandais ne sont pas des terroristes » a recueilli les signatures de 25% de l’ensemble des citoyens du pays. Quelques jours après, le peuple de Reykjavík est descendu devant l’Alþing [3]. Il allait y mener chaque semaine, pendant des mois, la « Kitchenware Revolution », des protestations massives contre la crise économique et la corruption de la classe politique.

Le début de la dispute légale

Les gouvernements britannique et néerlandais, furieux de la décision unilatérale de l’Islande de dénoncer la dette extérieure de ses banques, ont argué que celle-ci avait violé le traité sur l’Espace économique européen (EEE). En clair, le marché intérieur européen possède deux composantes : les États membres de l’UE, et trois États membres de l’AELE [4], unis au sein de l’EEE. Ce dernier a été créé en 1992 par accord entre la nouvelle Union européenne et l’AELE, mais la Suisse a refusé d’y participer par référendum.

Il s’agit d’un accord de libre-échange qui crée un marché unique caractérisé par « quatre libertés » : libre circulation des travailleurs, des biens, des marchandises et des capitaux. Afin d’assurer l’effectivité de ce marché, tous les États parties à l’EEE doivent transposer les directives européennes dans leurs législations internes et participent au budget de l’Union.

Cependant, les États de l’AELE ne sont pas soumis à la juridiction de la CJUE pour garantir l’application des directives européennes, mais à un tribunal arbitral ad hoc, la Cour de l’AELE.

Entretemps, les protestations continuaient à Reykjavík, avec l’usage de gaz lacrymogène par les forces de police pour la première fois depuis les manifestations anti-OTAN de 1949.

La pression politique s’est fortement accentuée sur le gouvernement islandais, et le Premier ministre a démissionné (également en partie pour des raisons de santé). Des élections anticipées ont été convoquées pour le 25 avril 2009. Elles ont été remportées par la gauche pour la première fois de l’histoire du pays. Et elle avait du pain sur la planche.

La démocratie contre les créanciers

Le nouveau gouvernement s’est montré disposé à négocier avec le Royaume-Uni et les Pays-Bas sur les modalités d’un remboursement des 3,7 milliards d’euros de la dette Icesave. Néanmoins, le premier projet de loi voté et amendé à cet effet par l’Alþing a été rejeté comme inacceptable par le Royaume-Uni et les Pays-Bas. Un second projet de loi, voté par une très faible majorité parlementaire, et qui prévoyait le remboursement de « seulement » la moitié de la dette, a soulevé une controverse légale : selon un des juges à la Cour suprême d’Islande, certaines dispositions du projet auraient eu pour effet de rendre l’État islandais responsable de la totalité du remboursement. Le président Ólafur Ragnar Grímsson a donc annoncé qu’il ne promulguerait pas la loi, et l’a soumise au référendum.

Les Islandais ont rejeté le projet par 93% des voix, ce qui a entraîné une dégradation immédiate de la dette d’État au rang de « junk status » par les agences de notation. Un troisième projet de loi, négocié en début 2011, prévoyait un échelonnement des remboursements sur trente ans avec des mécanismes destinés à garantir l’économie islandaise ; une nouvelle fois soumis au référendum, il fut encore rejeté par 57% des voix. Les gouvernements britannique et néerlandais décidèrent donc, avec l’appui de la Commission européenne, d’en arriver au dernier recours, la résolution judiciaire devant la Cour arbitrale de l’AELE.

Un jugement historique

La Cour de l’AELE a été saisie le 15 décembre 2011, mais n’a rendu son jugement qu’après une procédure d’un peu plus d’un an, le 28 janvier 2013[5]. Le jugement portait sur la directive 94/19/EC en vertu de laquelle l’Islande avait créé un fond de garantie des dépôts et des investissements (Tryggingarsjóður).

L’Autorité de Surveillance de l’AELE, supportée par la Commission européenne, soutenait que le Tryggingarsjóðuravait pour « obligation de résultat » de refinancer l’ensemble des dépôts des particuliers étrangers sur les banques islandaises. De plus, elle soutenait qu’il aurait, en refusant de le faire, discriminé les épargnants étrangers sur la base de leur nationalité.

L’Islande soutenait quant à elle que « l’obligation de résultat » qui lui incombait consistait simplement à créer un fonds de garanties des dépôts similaire à celui de l’ensemble des États de l’EEE, et qu’il était impensable qu’un tel fonds puisse refinancer une faillite systémique du système bancaire équivalant à un endettement à hauteur de 83% du PIB. Le gouvernement islandais a d’ailleurs noté qu’une telle obligation de résultat, dans certains États, aurait eu pour effet de les endetter à hauteur de 372% de leur PIB. Enfin, le Tryggingarsjóðurne protégeait pas les épargnants islandais au titre de la directive 94/19/EC et, par suite, le transfert de dépôts domestiques était autorisé sans qu’il y ait de discrimination sur la base de la nationalité.

La Cour de l’AELE a donné raison à l’Islande. Ce jugement de bon sens, intervenu au milieu de la crise des dettes de l’Eurozone, interpelle aujourd’hui sur la nécessité impérieuse de restructurer la dette des États européens les plus touchés par l’austérité.

Conclusion : quelles perspectives ?

L’Islande n’est certes pas un pays idéal à l’heure qu’il est. Le gouvernement de gauche de Jóhanna Sigurðadóttir, première femme cheffe du gouvernement islandais et première lesbienne cheffe de gouvernement de l’Histoire, avait entamé une révision de la loi fondamentale en convoquant un conseil de citoyens tirés au sort afin de proposer une nouvelle Constitution[1], mais l’initiative a fait long feu en raison du retour d’une majorité de centre-droit aux élections qui ont suivi. Le Premier ministre Davið Sigurður Gunnlaugsson, populiste chassé du pouvoir en 2016 en raison de son implication dans les Panama Papers, continue de polluer la scène politique nationale. Les Islandais sont plus que jamais divisés, avec pas moins de sept partis représentés à l’Alþingpour moins de 250 000 d’électeurs.

Le problème de l’Islande est, que là-bas comme partout, la réforme politique n’a pas été menée à bien, même si treize banquiers ont été condamnés à des peines de prison (légères) en raison de leurs manipulations financières illégales d’avant 2008. Cependant, les finances publiques sont revenues à l’équilibre budgétaire et à un ratio dette/PIB acceptable, et le pays continue de caracoler en tête des indicateurs de développement humain. La dénonciation de la dette a permis à l’Islande d’éviter la situation calamiteuse de la Grèce, qui continue de sombrer dans le marasme économique et social.

Il faut que l’Union européenne revienne sur le chemin du bon sens économique en admettant que les dettes de l’Eurozone sont structurellement insolvables et qu’il faut mettre un terme définitif aux politiques d’austérité.

David Bianchini

[1]Ici en français : http://mjp.univ-perp.fr/constit/is2011p.htm

[1]Parti de l’Indépendance, parti principal du pays depuis son indépendance en 1944. Il peut être qualifié de centre-droit conservateur, et a été au pouvoir de manière presque continue depuis ce temps-là.

[2]Parti du Progrès. Fondé en 1918, il est le plus vieux parti islandais encore en activité. Il a un positionnement centriste, agrarien, libéral et eurosceptique.

[3]Le Parlement national, prononcé « Althing ». Fondé en 930, il est, sauf une interruption de 1800 à 1843, le plus vieux parlement du monde.

[4]Association européenne de libre-échange, une organisation internationale visant à établir une zone de libre-échange sans visées politiques en Europe. Originellement fondée à l’initiative de la Grande-Bretagne, celle-ci l’a quitté à son adhésion à la CEE en 1972. Aujourd’hui, elle ne compte plus que quatre États membres, la Suisse, la Norvège, l’Islande et le Liechtenstein.

[5]En anglais ici : http://www.eftacourt.int/uploads/tx_nvcases/16_11_Judgment_EN.pdf